Gratuidad: ¿mejoró la equidad en el acceso?
Un estudio elaborado por Libertad y Desarrollo, que analiza el impacto de la gratuidad en el acceso a la educación superior, sostiene que, en su primer año, esta no produjo mejoras para la población más expuesta al beneficio.
“A diez años desde el inicio de las movilizaciones estudiantiles que instalaron en el debate público la consigna de la gratuidad en la educación superior y cinco desde su entrada en vigencia, el presente documento examina la evolución del acceso a educación superior de los egresados de 4” medio y evalúa cuál el impacto de esta política desde el punto de vista de la mejora en equidad.”
Acceso en la última década
A pesar de las críticas y el inconformismo que a menudo se expresa en el debate público, Chile ha conseguido en 30 años un importante aumento en el acceso a educación superior, pasando desde 245 mil estudiantes en 1990 a más de 1,2 millones en 2020.
Esto le ha permitido a su vez incrementar la cobertura de este nivel educativo, la que según la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (Casen) 2017 —última disponible— llegó a 53,5 % en términos brutos, así como ir reduciendo de forma significativa las brechas socioeconómicas, aunque éstas siguen siendo de una magnitud considerable.
Al observar las estimaciones de cobertura para la última década utilizando las matrículas de pregrado y postgrado reportadas por el Mineduc y las proyecciones de población del INE, estas muestran tasas de acceso a educación superior algo mayores a las de la encuesta Casen, no obstante, se verifica la misma tendencia creciente en el tiempo, que ha ido aplanándose en los últimos años.
Así, en lo que dice relación con la cobertura bruta, ésta venía creciendo alrededor de dos puntos porcentuales anuales hasta el año 2016, para luego hacerlo a un ritmo inferior a un punto por cada período. En 2020, en tanto, se registra una caída, previsiblemente como consecuencia de las dificultades impuestas por la pandemia.
En términos comparativos, se observa que el impresionante aumento en la cobertura de educación superior lograda por el país desde los años noventa nos ha permitido ubicarnos por sobre el promedio de los países dela OCDE y como líderes de la región. Prueba de esto último son las cifras que elabora el Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales (Cedlas) para los países de América Latina.
Estas muestran que la tasa de matriculados en educación superior en Chile está por encima del resto, no sólo a nivel promedio, sino que también en los sectores de más bajos ingresos (quintil 1). Ahora bien, las estadísticas anteriores corresponden al promedio de personas de distintas generaciones y edades. Una forma de visualizar de forma más precisa los cambios año a año es analizar por separado lo que ocurre con cada cohorte de estudiantes una vez que finalizan la enseñanza media. Al realizar dicho ejercicio para quienes egresaron de 4% medio durante la última década, se observa, en primer lugar, que la mayoría de quienes ingresan a la educación superior lo hacen de forma inmediata.
Así, el acceso al primer año desde el egreso se encuentra en torno a 55%. No obstante, quienes lo hacen de forma posterior son de todas maneras un porcentaje relevante, lo que se traduce en un alza significativa de la cobertura acumulada, esto es, del porcentaje de egresados de 4? medio que al cabo de tres años accede, aunque sea por una vez, a educación superior. Tal como muestra el gráfico, éstos superan el 80%, un porcentaje realmente impresionante.
Por último, las cifras por cohorte de egreso de educación media muestran, además de una tendencia creciente en la mayor parte del período, una cobertura muy superior a la que mostraban los datos promedio para el rango etario de hasta 24 años. Ello sugiere un panorama todavía más prometedor que el que vimos anteriormente al mezclar distintas generaciones.
Con todo, no se puede pasar por alto el estancamiento que se aprecia en el acceso de las cohortes que salieron de 4 medio a partir de 2015 —esto es, quienes ingresaron a educación superior por primera vez desde 2016—, lo que rompe con la mejora continua de la trayectoria que se registraba hasta entonces. Es posible que se trate de un fenómeno que responda a múltiples causas y habrá que ver si continúa o si será transitorio.
Introducción de la política de gratuidad
La demanda por educación superior gratuita se hizo popular en el país tras las protestas estudiantiles que se iniciaron el año 201, convirtiéndose así en una de las promesas más emblemáticas de la entonces candidata Michele Bachelet para las elecciones de 2013.
No obstante, frente al elevado costo y complejidad de establecer la gratuidad en una ley permanente, la entonces mandataria decidió introducir esta política de forma parcial y transitoria a través de la Ley de Presupuestos de la Nación para el año 2016.
Con ello, en su primer año esta estuvo dirigida a los alumnos pertenecientes al 50% de menores ingresos del país que asistieran a alguna de las universidades que cumplieran con los requisitos estipulados respecto a su naturaleza jurídica y años de acreditación. En dicha oportunidad, en una decisión muy polémica, se excluyó a la educación superior técnico-profesional, que luego en 2017 fue incorporada por la misma vía presupuestaria para los alumnos pertenecientes a los cinco primeros deciles. En 2018, en tanto, en su tercer período de vigencia, el beneficio fue extendido hacia los estudiantes del sexto decil que estudiaban en alguna de las instituciones de educación superior adscritas.
A principios de ese mismo año, poco después que la ex Presidenta dejara su cargo, se promulgó la ley que había presentado casi dos años atrás y que había sido aprobada unos meses antes —la Ley N* 21.091 —. Esta vino a revalidar lo definido previamente en las diversas leyes de presupuesto y estableció —entre otras cosas— un mecanismo para avanzar de forma permanente, aunque gradual, hacia la gratuidad universal de la educación superior.
Ello, en todo caso, quedó sujeto a la suscripción voluntaria de las instituciones educativas, así como también a la disponibilidad de recursos fiscales, definiéndose criterios específicos para la ampliación progresiva de su cobertura en el mediano y largo plazo.
De esta forma, a la fecha el número de instituciones que ha adherido a esta política llega a las sesenta, y tanto éstas como la cantidad de beneficiarios se ha ido incrementando con el transcurso de los años. En paralelo, su costo total ha ido también creciendo y si en 2016 los recursos públicos ejecutados en ella alcanzaron los $ 447 mil millones, en 2021 se proyecta superar los $ 1,2 billones.
Para tener un orden de magnitud, según lo que reporta la Dirección de Presupuestos, el gasto en gratuidad ejecutado en 2020 prácticamente equipara el financiamiento público destinado a la atención en establecimientos de educación parvularia (de Junji, Integra y subvencionados). Lo que se traduce en que el aporte del Estado por cada beneficiariode gratuidad representa del orden de 1,5 veces el gasto que el mismo realiza por cada párvulo que asiste a la red pública.
Impacto de la gratuidad en el acceso Según consta en el mensaje de la ley que le dio origen, uno de los objetivos que motivó la introducción de la gratuidad fue avanzar en “equidad e inclusión” mediante la eliminación de “las brechas financieras que tradicionalmente han discriminado a los sectores de la población con menores recursos”. En esa línea, a continuación, se presentan los resultados de una estimación de impacto de la gratuidad en lo relativo a su contribución a mejorar la equidad en el acceso a educación superior de quienes serían elegibles o más proclives a obtener el beneficio.
Esta fue realizada mediante un modelo de triples diferencias que compara el ingreso a educación superior justo antes y después de la introducción de esta política por parte de las cohortes que egresaron de 4% medio en 2015 y 2016.
En cuanto a la definición de población elegible, dado que no es posible determinarla a priori, se toma como principal aproximación a ella el ser calificado por el Mineduc como estudiante cuya “situación económica dificulta sus posibilidades de enfrentar el proceso educativo”, lo que se verifica a través de la calidad de alumno prioritario según la Subvención Escolar Preferencial (SEP). Considerando todo el sistema escolar, los alumnos prioritarios representan anualmente entre el 50% y 60% del total, proporción que cae a cerca del 40% entre quienes cursan 4 medio
Dado que la gratuidad en su primer año se limitó a los estudiantes pertenecientes al 50% de menores ingresos del país y de ahí en adelante al 60%, es posible suponer que se trata de una política que logra llegar a la totalidad de los alumnos prioritarios, de manera que éstos serían elegibles para el beneficio en caso de matricularse en una de las instituciones que suscriben a él (aunque no de forma excluyente). Adicionalmente, otra variable que se utiliza para aproximarse a la elegibilidad de la gratuidad es la modalidad en que el alumno cursó su enseñanza media.
Dado que en su primer año de implementación esta sólo estuvo disponible en universidades, se considera que los egresados de establecimientos científico-humanistas que cumplían con los requisitos socioeconómicos tenían una mayor probabilidad de recibir el beneficio.
Ello pues, aunque el egreso de una determinada modalidad no impide continuar con una carrera que no tenga relación con ella, es más frecuente que los estudiantes de educación media científico-humanista se matriculen en instituciones universitarias y que los de la rama media técnico-profesional lo hagan en institutos profesionales o centros de formación técnica.
Pues bien, sobre la base de dichas definiciones, los resultados de la estimación realizada indican que los estudiantes prioritarios egresados de enseñanza media científico-humanista habrían registrado, debido a la gratuidad, un alza en su acceso a educación superior de 0,4 puntos porcentuales por sobre el alza registrada por el resto de los egresados de enseñanza media. Dicho valor, sin embargo, no es estadísticamente significativo, por lo que no es posible descartar que el impacto haya sido en verdad nulo. Esto significa que, en su primer año de implementación, esta política no habría producido mejoras en el acceso inmediato a educación superior de la población más expuesta al beneficio.
Antes de su introducción, la cobertura de este nivel educativo entre los jóvenes identificados como prioritarios se venía incrementando año a año, reduciéndose con ello la brecha respecto al resto de la población y mejorando así la equidad en el acceso a educación superior.
Luego de la entrada en vigencia de la gratuidad, sin embargo, no se observa una aceleración de dicha tendencia, sino que de hecho parece haberse estancado luego de unos años, lo que es coherente con los hallazgos de las estimaciones aquí presentadas. Alcances de la política Si bien aún se requiere seguir estudiando el tema, los antecedentes aquí expuestos llaman a reflexionar sobre la conveniencia de seguir extendiendo la gratuidad de la educación superior.
Aunque la ley establece que esta se amplíe gradualmente hacia un mayor número de alumnos conforme se incrementen los ingresos fiscales, si se constata que sus beneficios en términos de aumentar el acceso y mejorar la equidad no se están materializando y que, en cambio, esta está conllevando un gran costo para el Estado y para las mismas instituciones que participan de ella, entonces parece sensato replantearse su avance y buscar alternativas más eficaces para apoyar a los sectores más vulnerables del país y así avanzar en equidad.
Análisis del impacto de la gratuidad
¿ Mejoró la equidad en el acceso a la educación superior?». Libertad y Desarrollo, publicado en Temas Públicos N* 1492, abril de 2021.
Destacados e A diez años desde el inicio de las movilizaciones estudiantiles que instalaron en el debate público la consigna de la gratuidad en la educación superior y cinco desde su entrada en vigencia, el presente documento examina la evolución del acceso a educación superior de los egresados de 4” medio y evalúa cuál el impacto de esta política desde el punto de vista de la mejora en equidad.
Por un lado, se calcula que el acceso al primer año desde el egreso está en torno a 55% y que el porcentaje de egresados que ingresa al cabo de 3 años a educación superior supera el 80%.
Obstante, la estimación presentada indica que los estudiantes prioritarios egresados de enseñanza media científico humanista no registran un alza estadísticamente significativa en su acceso a educación superior en comparación al resto. Lo que significa que, en su primer año, la gratuidad no habría producido mejoras en el acceso inmediato a este nivel educativo de la población más expuesta al beneficio. E Estos resultados llaman a reflexionar sobre la conveniencia de seguir extendiendo esta política o buscar alternativas más eficaces para apoyar a los sectores más vulnerables del país.
